Przykład:
Inwestor kupił budynek jednorodzinny mieszkalny. Jak się okazało po czasie, zgodnie z projektem budowlanym, który był podstawą uzyskania pozwolenia na budowę, miał to być budynek parterowy, a tymczasem poprzedni właściciel samowolnie tj. bez pozwolenia na budowę, rozbudował go o dodatkowe piętro. Z ustaleń inwestora wynikało, że rozbudowa miała miejsce ok. 1992 roku. Czy w takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma prawo prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji samowoli budowlanej?
W pierwszej kolejności należy ustalić, jakie przepisy będą miały zastosowanie w przedstawionym przykładzie. Istotna jest w tym przypadku informacja o zakończeniu rozbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonuje takich ustaleń, w oparciu o np. archiwalne zdjęcia lotnicze, mapy satelitarne, zeznania świadków, bądź na podstawie innych dokumentów. Do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku będzie miała zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane.
Jeżeli rozbudowa została dokonana bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i normami techniczno-budowlanymi uprzednio obowiązującymi, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie pogorsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania o rozbiórkę ani wydawania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie ma zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku i organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej.
Jest to tzw. samowola formalna. W Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej.
I tu kilka uwag, gdyż należy zwrócić uwagę, że dokonana rozbudowa winna być oceniona na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w tym zakresie podstawą są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji.
Odnośnie zaś norm techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego powinien badać zgodność budynku z normami obowiązującymi w czasie jego rozbudowy. Trudno przyjąć, aby organ nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego rozbudowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę.
To, czy samowola budowlana powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, należy ocenić w kontekście tzw. nieodwracalnego niebezpieczeństwa, czyli takiego stanu rzeczy, który nie jest możliwy do wyeliminowania poprzez wprowadzenie zmian i przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (np. takie niebezpieczeństwo zachodzi kiedy konstrukcja starego domu wybudowanego bez pozwolenia na budowę grozi zawaleniem, zaś z uwagi na poważne błędy konstrukcyjne budynku samowola ta nadaje się tylko do rozbiórki).
Jak zatem organ powinien zakończyć postępowanie, w takiej sytuacji? Mianowicie, winien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z treścią tego przepisu: „Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.” Ów stanowisko potwierdza linia orzecznicza, poniżej fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2361/13: „[…] w przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. w zakresie regulacji dotyczących pozwolenia na użytkowanie stosuje się unormowania przewidziane w Prawie budowlanym z 1974 r. W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Przepisy prawa w takim stanie faktycznym obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.”
Zastrzegam, że informacje zawarte w artykule mają charakter ogólny i nie stanowią opinii prawnej. W związku z czym Kancelaria nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności za wykorzystanie niniejszych informacji bez uprzedniej konsultacji.
Beata Dyrda
Aplikant adwokacki
____________
Opracowano na podstawie:
- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
- ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane
- orzecznictwo:
- uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13
- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24.05.2016 r. sygn. akt II SA/GI 211/16
- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 242/17
- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17
- wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dia 6 marca 2014 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2361/13
